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2019年08月27日  星期二

深圳施工图审查制度改革座谈会认为:当下不适宜全面取消

时间:2019年07月30日        来源:建筑时报         作者:深勘协


    日前,深圳市住房和建设局勘察设计与建设科技处以及深圳市勘察设计协会组织十余家勘察设计企业研讨国务院关于施工图审查制度的文件。会议纪要如下:

    根据国务院《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》中提出的“试点地区要进一步精简审批环节,在加快探索取消施工图审查(或缩减审查范围),实行告知承诺制和设计人员终身负责制等方面,尽快形成可复制可推广的经验”,请各单位对深圳市施工图审查制度改革提出看法、意见、建议和对策。

    总体结论:本次绝大多数参会代表认为施工图审查工作十分重要,不赞同完全取消施工图审查制度。但若坚持强制取消该制度,则建议分步骤进行;与此同时,强烈建议通过特区立法,彻底解决责任问题:即在保障设计单位(人)“责权利”匹配的基础上,以法律条款(而非行政通知)明确界定“设计人员终身负责制”具体含义以及其他各方建设责任主体和政府部门的各自责任。

    具体看法、意见和建议如下:

    (一)开展施工图审查,是落实既有法规规定、借鉴境外先进经验的体现

    2000年,我国吸取1999年四川綦江彩虹桥坍塌造成40多人死亡重大事故的经验教训,同时借鉴西方发达国家有关做法和成熟经验,先后出台《建设工程质量管理条例》和《建设工程勘察设计管理条例》,强制规定建设工程施工图必须经过审查后,方可用于施工;同年,建设部出台《实施工程建设强制性标准监督规定》,要求“施工图设计文件审查单位应当对工程建设勘察、设计阶段执行强制性标准的情况实施监督”。

    另据调查统计,美国、德国、日本、英联邦国家和中国香港等众多发达国家或地区,无不实行施工图设计文件审查制度,只不过审查组织形式不尽相同而已。比如,美国施工图审查由政府部门统一管理及实施,部分州也设立一些民营审查机构,但须接受政府委托,方可受理审查业务;德国专门设有设计审查局,负责认定审核工程师,并由后者成立审核工程师事务所,承担设计审核工作;事务所对设计审查局负责,向审查局提交项目的设计审核报告,在批准后,项目方可建设。再比如香港地区,其建筑署设立“审查委员会”,负责政府投资工程的施工图审查;屋宇署设立“工程设计审查委员会”,负责私人投资工程的施工图审查。审查合格项目颁发审查通过证明,并作为申领工程开工许可证的必备条件。

    (二)目前工程勘察设计市场和质量均存隐忧

    (1)目前,普遍存在建设单位为赶工期任意压缩勘察设计周期、自身准备工作欠周致使频繁发生变更设计等不正常情况。建设单位明示或暗示勘察设计单位违反法律法规、降低工程建设强制性标准而进行勘察设计的现象,更是时有发生。

    (2)深圳市勘察设计市场为低门槛准入,目前在深圳市登记承接勘察设计业务的企业多达1400余家。其中,深圳市市属企业仅占1/3,而配备技术人员不足100名的企业(含外地来深)大约1200多家,占比高达87%,呈现典型的“小、弱、散、杂”特点,即企业规模中小、设计技术力量薄弱、质量安全意识涣散、公司体制机制混杂。

    (3)多年来的低价中标政策导致勘察设计企业人才流失、从业人员素质整体上呈现下滑态势。首次送审勘察设计文件违反规范或强条的现象,屡见不鲜,显示全市工程勘察设计整体质量不容乐观。

    (三)开展施工图审查,是提升质量、保障安全的重要手段

    (1)纵览国内外,许多重大恶性工程事故,根源常在于勘察、设计环节出现问题。如1986年新加坡新世界酒店由于设计失误致使大楼倒塌,33人死亡,新加坡设计图纸审查制度因此建立。2015年12月20日,深圳市光明新区发生导致70多人死亡的严重山体滑坡事故。后经调查发现,该岩土工程项目未履行正规用地报建程序,未经正规勘察、设计,其勘察设计文件也未提交施工图审查。当初若有施工图审查机构严格把关,则其建设单位必然有所忌惮和约束,行为有所规范,“光明滑坡事故”很可能不会发生。

    (2)开展施工图设计审查制度,即在图纸交付施工之前,就能及时发现勘察、设计重大问题,事前把关和预防强于事后检查和补救。根据统计,深圳市平均每年约有1100个建筑项目和900个市政项目开工,通过施工图审查机构审查发现,勘察设计企业平均每个建筑项目违反强条6条(指首次审查,下同)、重大安全隐患0.3个,每个市政项目违反强条1条、重大安全隐患0.4个,每个勘察项目违反强条0.3条、重大安全隐患0.2个。

    (3)工程建设行业新技术、新模式层出不穷,对于建筑节能、绿色建筑、海绵城市、装配式建筑、综合管廊、建废利用、水土保持和生态环保等审查要求以及传统的高危边坡基坑、超限高层、市政基础设施、轨道交通、燃气工程、消防/人防/防雷等审查工作,都离不开施工图审查机构的辛勤奉献。总之,如果缺少施工图审查机构尽职尽责地对勘察设计文件予以把关,则全市建设工程质量安全水平不敢想象,也不排除“光明滑坡”等严重工程事故还可能重演。

    (四)目前施工图审查时限,并未影响工程建设工作的正常进度

    近些年来,一方面,深圳市施工图审查机构注重强化内部质量管理体系,提升服务意识,在保障施工图审查质量的基础上,尽量缩短审查工期(少数项目审图时限稍有延长的,基本也是因为建设单位未取得正式规划批文或设计单位违反强条较多所致);另一方面,深圳市建设行业主管部门通过优化管控机制,允许桩基提前开工,并将施工图网上合格审查结果,直接与项目施工许可证发放自动挂钩,从而最大程度地保障施工图审查工作,不会造成合法合规工程项目建设工期的延误。

    总之,目前深圳市施工图审查,实际上是与工程建设其他工作平行开展(而非串联开展)的,它基本不挤占工程建设审批时限。若贸然取消审图,不仅不会带来建设时限的明显缩短,还可能带来质量安全隐患。

    (五)如果审图制度必须取消,则建议分步进行并立法保障

    综上所述,深圳市施工图审查机构作为介于建设单位、设计单位和政府部门之间的开展技术咨询、审查和仲裁的独立第三方技术机构,为提高深圳市勘察设计质量、平衡公众利益、把关公共安全,发挥了至关重要的作用,做出了不可磨灭的贡献。但若深圳市坚持强制取消审图制度,则建议如下:

    (1)渐进取消审查机构审图。不搞“一刀切”,试点先行,即区分建设工程的行业或专业、规模、性质或建设区域等要素,逐步缩减审查范围,最终不再要求审查除强制性条文、公共安全和公共利益之外的设计内容;但设计文件中涉及强制性条文、公共安全和公共利益的,不能不审:短中期仍由既有审查机构审查,长期则建议改由政府部门或其组建的第三方独立技术机构进行审查。

    (2)明确专项审查(复核)处理方式和设计规范由谁解释。如果取消审图制度,则建议明确原由审查机构承担的消防、人防、防雷、建筑节能、绿色建筑、装配式建筑、海绵城市、水土保持、勘察开工告知(勘察工作是否危害地铁或燃气管道)等专项审查以及高危边坡基坑、超限高层审查的复核工作是否还保留;若保留,则建议明确具体办理部门和办事流程,否则建设单位和勘察设计单位都将不知所措。此外,若取消设计审查环节,则当对设计规范条款出现不同理解时,应有一个类似于施工图审查机构这样的技术仲裁机构出面解释;若取消设计审查环节,则在工程验收时,政府部门不应再对设计文件提出异议。

    (3)立法明确“设计人员终身负责制”含义。取消审图制度后,按目前有关文件说法,应该落实“设计人员终身负责制”。但迄今为止,“设计人员终身负责制”本身含义仍十分笼统而模糊,而且只散见于行政部门文件中,却未见有明晰的上位法依据作为支撑。设计作为工程建设的龙头,牵一发而动全身;其质量优劣,必然牵涉工程质量安全和工程建设全行业企业。因此,很有必要从法律的层面和特区立法的高度来处理这一问题(而不是仅发布行政通知):对于深圳市包括勘察设计单位在内的工程建设五方主体以及政府部门的责任,均予以法律意义上的明晰界定,从而一劳永逸地厘清“责任不明”这一困扰建设行业各方主体多年的巨大难题。

    (4)立法保障设计单位(人)“责、权、利”匹配。纵观国内建设行业现状,设计单位(人)的“权、利”,与其“终身责任”严重失调,根本无法匹配;而近些年来行政文件里频频出现“设计人员终身负责制”(或类似表述),已造成设计行业极大恐慌,很大一部分的建筑师、设计师都不敢签字,并快速流出本行业。为此,当以特区立法方式来界定深圳市建设主体各方责任时,建议:

    1)要求建设单位遵照深圳市建设主管部门组织制订的《深圳市建设工程勘察设计合同范本》和《深圳市建设工程勘察设计工期定额》,保障合理的勘察设计收费(底限不应低于2002版收费标准);

    2)明确设计单位所应承担“责任”的涉及人员、专业范围、时限长短、责任内容和具体罚则;

    3)明确其他四方主体所应承担“责任”的涉及人员、专业范围、时限长短、责任内容和具体罚则;

    4)参照国外成熟经验,最好也能通过立法方式,来厘清政府主管部门的责任,从而减轻甚至消除行政日常监管压力。

    (5)立法可自然化解设计保险、建筑师负责制推行等难题。如果取消审图制度,则设计保险、信用评价和建筑师负责制等相关措施被纷纷提出。而一旦完成上述立法,则必然自发带动工程设计责任保险市场的形成,无需政府部门行政强推;一旦完成立法,则设计行业信用评价也将有据可依、有章可循,减少纷争;一旦完成立法,则含义同样笼统模糊的“建筑师负责制”等固有难题也可迎刃而解,让该制度得以顺利推进;一旦完成立法,则目前深圳市试行EPC等新型建设模式,以及探索极少数施工企业试水编制施工图文件涉及的图纸审查及各方责任,也都将一目了然。

    (深勘协)


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